Coproduction de la sécurité et sécurité intégrée : piliers de la gouvernance contemporaine

Introduction

La pluralisation des acteurs de la sécurité transforme les conditions de l’action publique. Aux forces nationales s’ajoutent, selon les configurations institutionnelles, des collectivités territoriales, des entreprises de sécurité, des opérateurs de transport, des bailleurs et des associations. Cette pluralité ne signifie pourtant ni disparition de l’État ni répartition égale des pouvoirs. Le cas français montre plutôt une recomposition des relations entre des intervenants dont les mandats, les ressources et les capacités de décision demeurent différents (Malochet & Ocqueteau, 2020).

Deux notions structurent l’analyse de cette recomposition. La coproduction de la sécurité concerne la contribution de plusieurs catégories d’acteurs à la définition ou à la réalisation d’une action de protection. La sécurité intégrée désigne ici l’articulation des objectifs, des instruments et des échelles d’intervention face à des risques interdépendants. La première interroge l’organisation des contributions ; la seconde, la cohérence de l’action. Leur rapprochement paraît fécond, mais leur complémentarité ne constitue pas une propriété automatique du partenariat.

La multiplication des intervenants peut améliorer l’accès à l’information ou la continuité des réponses. Elle peut aussi produire des concurrences, accroître les coûts de coordination et rendre les responsabilités moins lisibles. Les travaux de Gautron (2010) invitent précisément à distinguer l’affichage partenarial de la coopération effective. À cette difficulté organisationnelle s’ajoute une question politique : quels acteurs définissent les problèmes prioritaires et quelles populations bénéficient des ressources mobilisées ?

La problématique retenue est donc la suivante : à quelles conditions l’articulation entre coproduction et sécurité intégrée peut-elle renforcer la cohérence de l’action publique sans affaiblir la responsabilité institutionnelle, l’équité et les libertés fondamentales ? La thèse défendue est celle d’une complémentarité conditionnelle. L’intégration doit donner une orientation commune à des contributions différenciées ; la coproduction doit permettre d’adapter cette orientation aux situations territoriales. Leur articulation reste insuffisante si les obligations de chacun, les modalités de contrôle et les critères d’évaluation demeurent indéterminés.

L’article précise d’abord sa démarche et ses concepts. Il examine ensuite les mécanismes possibles de complémentarité, puis les tensions relatives au pouvoir, aux ressources et aux technologies. Il propose enfin un cadre d’analyse permettant de transformer une ambition partenariale en exigences institutionnelles observables.

Démarche et périmètre de l’analyse

Cet article constitue une contribution théorique et critique fondée sur une revue narrative ciblée. Le corpus rassemble des travaux sur la coproduction des services publics, la gouvernance collaborative, la pluralisation de la sécurité et la résilience communautaire. Des documents institutionnels éclairent les dispositifs français de coordination locale et les règles applicables aux échanges de données. Les références ont été retenues pour leur pertinence conceptuelle, leur apport à l’analyse des mécanismes de coopération et leur identification bibliographique vérifiable.

La lecture procède par confrontation de trois questions : qui contribue à l’action de sécurité, comment les interventions sont-elles articulées et devant qui les décisions doivent-elles être justifiées ? Cette grille permet de distinguer les constats rapportés par la littérature, les orientations formulées dans les rapports publics et les propositions analytiques développées dans l’article. Un rapport institutionnel renseigne une doctrine d’action ; il ne démontre pas, à lui seul, son efficacité.

La démarche ne constitue ni une revue systématique ni une enquête empirique originale. Aucun effet causal du partenariat sur la délinquance, les coûts ou la confiance n’est estimé. Les exemples servent à expliciter des mécanismes possibles et non à présenter des résultats observés. L’ancrage français répond aux institutions mobilisées dans le manuscrit, notamment les polices municipales et les conseils locaux de sécurité. La transposition à d’autres contextes suppose un examen de leurs cadres juridiques, de leurs ressources publiques et des rapports entre institutions et populations.

Fondements conceptuels et distinction des approches

La coproduction au-delà de la juxtaposition des acteurs

Dans les travaux d’Ostrom (1996), la coproduction permet de penser les contributions complémentaires d’organisations publiques et de personnes extérieures à celles-ci à la production de services. Appliquée à la sécurité, cette perspective conduit à distinguer plusieurs modalités : coopération entre institutions, contribution d’opérateurs privés et participation des habitants. Ces modalités ne doivent pas être confondues. Un marché de gardiennage, une consultation de quartier et une action de médiation ne donnent ni les mêmes droits de décision ni les mêmes obligations aux participants.

La coproduction désigne ici un agencement dans lequel des acteurs aux mandats distincts apportent des ressources à un objectif de protection défini. Ces ressources peuvent être juridiques, professionnelles, matérielles ou liées à l’expérience du territoire. Leur mise en commun n’implique pas la fusion des compétences. La participation d’une association à la prévention n’en fait pas un service de police ; la présence d’un prestataire privé ne lui transfère pas l’ensemble des prérogatives publiques.

Bita Heyeghe (2018) situe la coproduction dans une transformation des rapports entre l’État, les collectivités et les agents privés. Cette lecture aide à éviter une confusion entre la pluralité des producteurs de protection et la titularité de l’autorité publique. L’État peut associer plusieurs intervenants tout en conservant des responsabilités spécifiques de réglementation, de contrôle et de garantie des droits.

La participation citoyenne appelle une distinction supplémentaire. Transmettre un signalement, contribuer au diagnostic et participer à l’évaluation correspondent à des degrés différents d’implication. Une coopération réduite à la collecte d’informations ne constitue pas nécessairement une participation aux choix publics. L’analyse doit donc porter sur les possibilités effectives d’influencer les priorités, et non seulement sur le nombre de personnes mobilisées.

La sécurité intégrée comme cohérence des interventions

La sécurité intégrée est employée dans cet article comme une catégorie analytique, et non comme une doctrine juridique uniforme. Elle désigne la mise en cohérence d’interventions pertinentes pour un problème déterminé, en tenant compte de leurs interactions. Elle associe une dimension fonctionnelle, entre prévention, intervention et rétablissement, une dimension sectorielle, entre services concernés, et une dimension territoriale, entre échelles de décision.

Cette définition permet de distinguer intégration et accumulation. Ajouter des caméras, des effectifs et des réunions ne produit pas une politique intégrée si les objectifs demeurent contradictoires. Inversement, une action circonscrite peut être fortement intégrée lorsqu’un diagnostic partagé relie clairement les mesures aux besoins, identifie les obligations de chaque partenaire et organise leur évaluation.

La convergence entre sécurité physique, cybersécurité et continuité d’activité illustre ce besoin d’articulation. Tanguy (2025) souligne l’intérêt d’une approche unifiée face aux menaces hybrides. Toutefois, la coordination des fonctions de sécurité d’une organisation ne peut être assimilée sans précaution à la gouvernance d’un territoire. Cette dernière doit aussi traiter des désaccords sur les priorités collectives, des inégalités de ressources et de la légitimité des décisions.

L’intégration ne doit pas davantage devenir une extension illimitée du regard sécuritaire. L’éducation, l’action sociale et la santé possèdent des finalités propres. Leur contribution éventuelle à la prévention ne justifie ni leur subordination générale aux objectifs policiers ni la transformation de la vulnérabilité sociale en indice de dangerosité. Une politique cohérente respecte ces différences de mandat.

Une complémentarité à construire

La coproduction et la sécurité intégrée répondent à deux problèmes distincts. La première organise l’interdépendance des contributeurs ; la seconde organise celle des interventions. Une configuration peut être riche en partenaires tout en restant fragmentée. Une autre peut coordonner efficacement des services publics sans offrir aux habitants de capacité réelle de participation. Ces situations montrent que les deux notions ne sont ni synonymes ni nécessairement indissociables.

Le tableau 1 précise les dimensions selon lesquelles leur articulation peut être examinée.

Tableau 1

Dimensions de la coproduction et de la sécurité intégrée

Note. Synthèse conceptuelle proposée dans cet article.

La complémentarité apparaît lorsque les contributions renforcent une stratégie commune et que cette stratégie reste ajustable à partir des expériences des partenaires et des populations. Elle suppose donc une circulation entre orientation publique et connaissance territoriale. Cette relation n’abolit ni les désaccords ni les hiérarchies légales ; elle doit les rendre explicites et organisables.

Mécanismes de complémentarité et conditions opérationnelles

Construire un diagnostic partagé sans uniformiser les perceptions

La première contribution possible du partenariat concerne la définition du problème. Les données policières, les signalements des opérateurs et les expériences des habitants rendent visibles des réalités différentes. Un diagnostic partagé doit confronter ces sources et distinguer infractions constatées, nuisances, victimation et sentiment d’insécurité. Leur assimilation conduirait à traiter par une réponse uniforme des situations qui relèvent d’interventions différentes.

Le désaccord peut alors devenir une ressource analytique. Une demande de présence policière peut coexister avec une critique des contrôles ; un espace considéré comme problématique par un opérateur peut être un lieu essentiel de sociabilité pour ses usagers. La qualité du diagnostic tient à la possibilité d’examiner ces tensions, plutôt qu’à la production rapide d’un consensus. La gouvernance collaborative accorde à cet égard une place importante au dialogue, à la confiance et à la construction d’une compréhension commune (Ansell & Gash, 2008).

Dans le prolongement de cette perspective, la composition du partenariat devient un enjeu de méthode. Les groupes les moins disponibles ou les moins proches des institutions doivent pouvoir exprimer leurs besoins. Des modalités diversifiées de participation, accessibles aux personnes handicapées et adaptées aux contraintes de temps ou de langue, peuvent réduire les biais d’une consultation limitée aux participants habituels.

Articuler les réponses et préserver les compétences

Un diagnostic partagé ne suffit pas : il doit conduire à une répartition des interventions. Dans un exemple hypothétique de tensions autour d’un pôle de transport, l’éclairage, la médiation, l’assistance aux victimes et les interventions policières répondraient à des besoins distincts. L’intégration consisterait à préciser leur articulation et leurs critères d’activation. La coproduction concernerait les contributions du gestionnaire, des services publics, des associations et des usagers.

La formalisation doit identifier un responsable de coordination, les autorités habilitées à décider et les procédures d’escalade. Elle doit également prévoir le traitement des désaccords. Le rôle d’animation du maire en matière de prévention, tel que le présente le ministère de l’Intérieur (s. d.), s’exerce dans le respect des compétences des autres autorités. Le conseil local ou intercommunal fournit ainsi un espace d’articulation ; il ne constitue pas un commandement indifférencié de l’ensemble des partenaires.

La contractualisation n’a d’intérêt que si les engagements peuvent être suivis. Un accord utile précise le problème visé, les ressources mobilisées, les échéances, les limites du partage d’informations et les modalités de révision. La désignation nominale d’un coordinateur ne compense pas l’absence de temps, d’accès aux décideurs ou de moyens administratifs pour accomplir cette fonction.

Mutualiser sans présumer les économies

La mutualisation peut faciliter l’utilisation d’équipements, la formation ou la continuité de service. Elle entraîne aussi des coûts : réunions, adaptation des procédures, sécurisation des échanges et résolution des conflits. L’optimisation doit donc être appréciée au regard du coût complet et du service rendu. Une dépense transférée d’une institution à une autre ne représente pas nécessairement une économie collective.

Le rapport de Thourot et Fauvergue (2018) formule une orientation politique en faveur d’une meilleure articulation des forces publiques et privées. Cette ambition ne dispense pas d’une évaluation des arrangements concrets. Les besoins d’une commune peu dotée ne sont pas ceux d’une métropole ; la densité des opérateurs disponibles influence les partenariats possibles. La cohérence territoriale exige donc de considérer simultanément les contributions locales et les mécanismes de solidarité publique.

La proposition analytique qui en découle est que la valeur ajoutée de la coordination dépend moins du nombre de partenaires que de la complémentarité de leurs ressources. Cette proposition peut être examinée en comparant les délais de traitement, les interventions redondantes et les besoins restés sans réponse, à ressources comparables.

Soutenir la résilience sans transférer la charge de protection

La résilience communautaire concerne la capacité collective à mobiliser des ressources pour faire face à une perturbation et maintenir ou rétablir des fonctions essentielles. Norris et al. (2008) mettent en relation cette capacité avec les ressources économiques, le capital social, l’information et la compétence communautaire. Cette perspective élargit la préparation aux crises au-delà des seuls équipements techniques.

L’entraide de proximité peut faciliter l’accès à l’information, l’identification des besoins et l’assistance initiale. Son organisation doit cependant tenir compte des personnes isolées et des réseaux qui excluent certains habitants. Une communauté fortement soudée ne garantit ni l’inclusion ni le respect des droits des personnes extérieures au groupe. La cohésion ne constitue donc pas, à elle seule, une preuve de sécurité démocratique.

La résilience doit être conçue comme une capacité soutenue par les institutions. Elle ne saurait légitimer l’abandon de populations à leurs propres ressources. La préparation collective suppose des services accessibles, des procédures d’alerte compréhensibles, des exercices proportionnés aux risques et un accompagnement des personnes qui ne peuvent participer aux dispositifs ordinaires.

Responsabilité publique et équité

Rendre les responsabilités identifiables

La responsabilité collective ne remplace pas la responsabilité de chaque institution. Plus les décisions sont distribuées, plus il devient nécessaire de préciser qui autorise une intervention, qui l’exécute, qui conserve les informations et qui répond à une contestation. Sans cette traçabilité, la coopération peut multiplier les possibilités de renvoi de responsabilité.

La régulation publique doit également porter sur les prestataires privés. Le contrat définit un service, mais ne suffit pas à établir sa légitimité dans l’espace public. Le contrôle des qualifications, la formation, l’identification des agents et les procédures de plainte doivent accompagner les missions confiées. Les limites juridiques dépendent de chaque statut et de chaque activité ; elles ne peuvent être résumées à une règle générale assimilant tous les intervenants.

Une gouvernance démocratique exige ainsi un double mouvement : distribuer les tâches de manière réaliste et maintenir des voies claires d’imputation et de recours. La transparence porte autant sur les décisions ordinaires que sur les incidents. Elle doit permettre de comprendre les critères de priorité, les moyens engagés et les raisons d’une modification du dispositif.

Prévenir les inégalités de protection

La coproduction peut renforcer la protection des espaces disposant déjà de capacités de financement et d’organisation. Les quartiers commerçants, les ensembles résidentiels ou les grandes infrastructures peuvent mobiliser des ressources auxquelles d’autres territoires ont moins accès. La question n’est donc pas seulement celle de l’efficacité locale, mais de la distribution des bénéfices et des charges.

L’article propose de distinguer l’égalité formelle de participation de l’équité effective de protection. La première concerne l’accès aux dispositifs ; la seconde exige d’examiner les besoins, les obstacles et les conséquences des arbitrages. Un territoire peu représenté dans les instances peut subir une sous-estimation de ses difficultés. À l’inverse, une forte capacité de signalement peut accroître la visibilité d’incidents relativement mineurs dans les espaces les mieux organisés.

Une stratégie intégrée devrait, par conséquent, rendre explicites les critères d’allocation des ressources et suivre les besoins non satisfaits. Elle devrait aussi examiner les déplacements éventuels des problèmes vers des espaces moins protégés. L’amélioration d’un site ne suffit pas à établir un bénéfice territorial si elle reporte ailleurs les risques ou les pratiques d’exclusion.

Construire la confiance par des garanties vérifiables

La confiance ne peut être exigée comme un préalable que les habitants devraient fournir aux institutions. Elle dépend aussi de la manière dont les signalements sont traités, les personnes accueillies et les décisions expliquées. La participation devient fragile lorsqu’elle expose les habitants à des représailles, à une stigmatisation ou à l’impression que leurs contributions restent sans suite.

La formation commune peut améliorer la connaissance des mandats et des limites professionnelles. Elle doit traiter les situations de désaccord, la non-discrimination, la confidentialité et les procédures de recours. Son objectif n’est pas d’uniformiser les métiers, mais de rendre leurs interventions compatibles. Le contrôle déontologique et le retour d’information donnent ensuite un contenu observable aux engagements de partenariat.

Données et technologies sous contrôle démocratique

Organiser un partage finalisé des informations

La circulation de l’information peut faciliter la coordination, mais une information disponible n’est pas nécessairement partageable. Dans le cadre français et européen, le régime applicable dépend notamment de la finalité du traitement et de l’autorité qui le met en œuvre. La Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL, 2019) distingue le champ du règlement général sur la protection des données de celui de la directive « Police-Justice » et rappelle les obligations de sécurité, de traçabilité et de protection dès la conception.

Cette distinction exclut l’idée d’un droit général d’accès aux données entre partenaires. Le dispositif doit déterminer les destinataires habilités, les informations nécessaires, les durées de conservation et les possibilités de contrôle. Les échanges doivent rester proportionnés à leur finalité. La coordination d’une prise en charge sociale ne justifie pas, par elle-même, l’alimentation d’un fichier de surveillance.

La qualité des données constitue un problème distinct de leur légalité. Un signalement peut être incomplet, erroné ou orienté par des préjugés. Sa transmission rapide n’en améliore pas la fiabilité. Des procédures de qualification, de rectification et de distinction entre fait établi et appréciation sont donc nécessaires avant qu’il n’influence une décision affectant une personne.

Examiner les dépendances technologiques et le solutionnisme

L’interconnexion technique peut déplacer le pouvoir vers les fournisseurs capables de définir les catégories de données, les paramètres d’alerte ou les conditions d’accès aux systèmes. L’analyse de Zuboff (2019), centrée sur l’exploitation économique des données comportementales, éclaire les enjeux de concentration informationnelle. Elle ne doit toutefois pas être transposée mécaniquement à tout usage public du numérique : les finalités, les régimes juridiques et les contrôles diffèrent.

La critique du solutionnisme proposée par Morozov (2013/2014) invite également à examiner la définition du problème avant le choix de l’outil. Un dispositif de surveillance peut rendre certains événements plus visibles sans traiter leurs causes ni améliorer l’assistance aux personnes concernées. Dans cet article, le terme de techno-sécuritarisme désigne la tendance à présenter l’accroissement des capacités de surveillance comme une réponse privilégiée aux difficultés de sécurité, au détriment de la discussion de ses finalités et de ses conséquences.

Une évaluation préalable devrait donc confronter l’outil envisagé à des solutions moins intrusives. Elle doit intégrer les erreurs, les coûts de maintenance, la dépendance au fournisseur et les possibilités réelles de contestation. L’interopérabilité reste un moyen organisationnel ; elle ne constitue pas, en elle-même, une justification de la collecte ou de l’interconnexion.

Un cadre d’analyse pour une gouvernance intégrée et responsable

La discussion conduit à proposer trois exigences interdépendantes. La cohérence stratégique concerne l’accord sur le problème, les objectifs et la complémentarité des moyens. La responsabilité identifiable concerne les mandats, la justification des décisions et les voies de recours. L’équité concerne la distribution de la protection et la capacité des populations à participer sans subir de préjudice. Aucune de ces exigences ne peut être déduite de la seule existence d’un partenariat.

Le tableau 2 traduit ce cadre en questions d’évaluation. Les critères proposés constituent des repères analytiques, et non une échelle validée ou des résultats empiriques.

Tableau 2

Exigences et repères pour évaluer la gouvernance

Note. Cadre analytique proposé ; les repères ne constituent pas des indicateurs empiriquement validés.

L’application de ce cadre suppose de distinguer activité, résultat et effet. Le nombre de réunions ou de signalements renseigne l’activité. Le traitement d’une demande, l’accès à une aide ou la réduction d’un délai renseignent les résultats immédiats. L’évolution durable de la victimation, de la confiance ou des inégalités exige des observations supplémentaires. Une hausse des signalements peut traduire une dégradation de la situation, une meilleure accessibilité du dispositif ou une confiance accrue ; son interprétation doit être contextualisée.

Trois propositions peuvent guider des recherches ultérieures. Premièrement, la complémentarité des ressources devrait mieux expliquer la continuité des réponses que la taille du réseau partenarial. Deuxièmement, la formalisation des responsabilités devrait améliorer la lisibilité du dispositif et le traitement des contestations, sous réserve de sa mise en pratique. Troisièmement, une participation diversifiée devrait favoriser l’identification des besoins moins visibles, si les contributions peuvent réellement modifier les arbitrages. Ces propositions appellent une comparaison entre configurations et ne constituent pas des relations établies par cet article.

Leur examen pourrait combiner analyse documentaire des conventions, entretiens avec les intervenants et les habitants, suivi des décisions et comparaison des ressources et des résultats territoriaux. Une observation longitudinale aiderait à distinguer la création formelle d’un partenariat de son fonctionnement durable. L’évaluation devrait aussi inclure les personnes qui ne participent pas et celles qui contestent le dispositif.

Discussion et limites

La principale contribution de l’analyse réside dans la séparation entre pluralité des acteurs, intégration des interventions et légitimité de la gouvernance. Ces dimensions peuvent se renforcer, mais elles peuvent aussi évoluer séparément. Un réseau étendu peut accroître la fragmentation ; une coordination centralisée peut améliorer la rapidité tout en restreignant la participation. La question décisive concerne donc les règles qui organisent leurs relations.

Cette perspective permet également de préciser le rôle de l’État. Celui-ci demeure un intervenant opérationnel, en plus de ses fonctions de réglementation, de coordination et de garantie. Le passage à la gouvernance ne correspond pas à son remplacement par un réseau autonome. Il implique une capacité à organiser des contributions différentes, à arbitrer publiquement et à assumer les obligations qui ne peuvent être reportées sur les partenaires.

La portée de l’article reste limitée par le caractère narratif du corpus et par son ancrage institutionnel principal. Les travaux mobilisés ne couvrent pas toutes les formes de production de la sécurité, notamment dans les contextes de conflit ou de faible présence administrative. Le cadre proposé ne démontre pas non plus qu’une politique intégrée réduit davantage la délinquance qu’une organisation plus spécialisée. Il permet de formuler les questions et les comparaisons nécessaires pour examiner cette hypothèse.

Enfin, les préférences des populations ne forment pas un ensemble homogène. La participation peut faire apparaître des demandes incompatibles. La légitimité démocratique ne se réduit donc pas au consentement des participants les plus actifs : elle exige des arbitrages justifiés et le respect des droits, y compris lorsque certaines demandes locales favorisent des pratiques d’exclusion.

Conclusion

La coproduction de la sécurité et la sécurité intégrée offrent des perspectives complémentaires sur l’organisation de la protection. La première concerne les contributions d’acteurs aux mandats différents ; la seconde, la cohérence des objectifs et des interventions. Leur articulation ne garantit cependant ni l’efficacité ni la légitimité. Elle doit être appréciée à partir des mécanismes qui relient le diagnostic, la décision, l’action et le contrôle.

Une gouvernance cohérente exige des compétences explicites, une coordination effective, une participation influente et une évaluation des inégalités. Le partage d’informations et les technologies doivent respecter des finalités précises. Les contributions sociales et citoyennes doivent conserver leur autonomie.

La synergie constitue un résultat possible de l’organisation collective. Sa portée démocratique dépend de la capacité des institutions à articuler cohérence stratégique, responsabilité et équité, tout en corrigeant leurs pratiques.